Regina Claudia Laisner1
Paula Regina de Jesus Pinsetta Pavarina2
Introdução
O objetivo deste capítulo é trazer, em linhas gerais, algumas das reflexões mais amplas que se estabelecem como base do trabalho desenvolvido pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (NEPPs), da Universidade Estadual Paulista – Unesp, campus de Franca. Serão apresentados na sequência, uma breve descrição das atividades realizadas pelo Grupo, seguida pela discussão de sua base teórico-metodológica, que serve de base para a realização de suas atividades de pesquisa e algumas iniciativas neste sentido.
O NEPPs está vinculado à Faculdade de Ciências Humanas e Sociais (FCHS), da Universidade Estadual Paulista – Unesp, campus de Franca, e está cadastrado junto ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) desde o ano de 2006, sendo composto por docentes, pesquisadores e estudantes de diferentes áreas do conhecimento. Tem o objetivo de fortalecer o debate sobre as políticas públicas no âmbito da Universidade e fora dela, assim como realizar trabalhos de investigação prática em quatro linhas fundamentais de pesquisa: 1) Políticas Públicas (PP): fundamentos, métodos e análise, 2) Políticas Públicas: Desenvolvimento, Democracia e Justiça Social, 3) Diagnóstico e avaliação de Políticas Públicas e 4) Políticas Públicas no âmbito internacional: processos de integração regional, inserção internacional de municípios e internacionalização da Educação Superior.
Desde sua constituição o Núcleo tem se fortalecido por meio da realização de diagnósticos socioeconômicos da região de Franca.3 Mas o trabalho do NEPPs não se restringe a estas iniciativas; há um esforço para a promoção de discussões teóricas que ao mesmo tempo em que balizam as pesquisas realizadas, aprofundam o debate de temas que têm chamado a atenção da área. É com este intuito que se tem promovido Seminários bianuais, a partir dos quais o Grupo busca apresentar e discutir temas pertinentes ao campo de estudo das Políticas Públicas.4
Ao conciliar estas duas frentes de trabalho, aquela de cunho teórico-metodológico e a prática da investigação, o NEPPs tem como objetivo de longo prazo criar condições para que o Grupo se torne referência na coleta, organização e divulgação de dados sobre Franca e região de modo a potencializar e subsidiar Políticas Públicas,5 além do fomento à reflexão sobre aspectos múltiplos e multidisciplinares acerca desta realidade, sem perder de vista o contexto nacional e internacional do campo das políticas públicas.
As pesquisas desenvolvidas pelo NEPPs, bem como os debates que são provocados pelos Seminários organizados, são fundamentais para a discussão da temática das políticas públicas em uma região bastante desenvolvida do estado de São Paulo. Franca está localizada a cerca de 400 quilômetros da capital do Estado e destaca-se como importante município na região onde se encontra inserido. Tal desenvoltura é atestada pelos números positivos em relação ao seu fluxo migratório que atrai, recorrentemente, trabalhadores, que, apesar de residirem em municípios vizinhos, encontram em Franca seus postos de trabalho, especialmente no setor industrial e de comércio e serviços. Além disto, as principais atividades produtivas de Franca têm efeitos sobre os municípios próximos; por exemplo, o setor coureiro-calçadista do município fomenta o desenvolvimento de atividades econômicas de muitos municípios dos arredores. Observa-se, então, que Franca se estabelece não só como município de destaque, mas como polo de promoção de atividades econômicas na região onde se localiza, estabelecendo uma ampla rede de relações sociais, políticas e culturais com as municipalidades vizinhas.
Ao se voltar ao município de Franca, o NEPPs contribui para a reflexão e o estudo das políticas públicas nesta região, que não conta com nenhum grupo de estudos e/ou pesquisas com esta temática específica e que está distante da capital e outros grandes centros de pesquisa, onde este tipo de reflexão é mais comum. As contribuições teóricas e práticas realizadas pelo Núcleo tem ganhado novas nuances e mais profundidade à medida em que se estabelecem parceiras acadêmico-científicas. Destaca-se, em especial, aquela estabelecida com o Núcleo de Estudos de População ‘Elza Berquó’ (NEPO), da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), desde 2013, que tem gerado pesquisas conjuntas e atividades de extensão universitária relevantes. Fruto desta parceria, foi realizada em Franca, em agosto de 2017, o XI Programa de Capacitação “População, Cidades e Políticas Sociais”, realizado no âmbito do Programa de Seminários do Observatório das Migrações em São Paulo, em parceria com o NEPPs. Nela, houve especial oportunidade de aprofundar vários aspectos do debate das publicas públicas e sua relação com desenvolvimento local, feito no âmbito do NEPPs, e que são apresentados a seguir.
A centralidade do tema do desenvolvimento
O conceito de desenvolvimento qualifica a proposta teórico-metodológica central dos estudos realizados pelo NEPPs. Ainda que se reconheça a importância do crescimento como condição sine qua non para a obtenção de desenvolvimento político e social, ele é compreendido como ‘meio’ e não como ‘fim’ da atividade econômica. Isto porque o conceito de desenvolvimento envolve, além da criação de riquezas, a apropriação dos benefícios decorrentes deste processo para a população. A ideia subjacente é a de que promova a ‘melhoria nas condições ou na qualidade de vida das pessoas’. Diz-se, portanto, que há desenvolvimento quando não somente há expansão do produto econômico como também há melhoramento nas condições em que este produto é obtido, distribuído e usufruído pelos indivíduos de uma dada localidade.
A contribuição dos estudos de Amartya Sen (2000) é bastante útil para assinalar o sentido e o significado que este conceito assume no âmbito das discussões realizadas pelo NEPPs, porque expande a compreensão que se tem sobre ‘desenvolvimento’, considerando-o não simplesmente como um processo de criação de riquezas. De acordo com este autor, o desenvolvimento não se restringe somente ao acesso a bens materiais; deve considerar a manutenção e expansão de direitos civis, políticos e sociais básicos, incluindo capacidades elementares como, por exemplo, ter “[…] condição de evitar privações como a fome, a subnutrição, a morbidez evitável e a morte prematura, bem como as liberdades associadas a saber ler e fazer cálculos aritméticos, ter participação política e liberdade de expressão” (SEN, 2000, p.52).
Percebe-se a visão que Sen (2000) tem a respeito da amplitude do conceito de desenvolvimento, interferindo não somente nas condições presentes da população e nas necessidades mais prementes, como em hierarquias superiores de desejos ou necessidades no futuro. Esta perspectiva contempla, então, não somente as benesses do crescimento econômico como as expande para além da consideração de um simples dado quantitativo, incorporando a noção de ‘desenvolvimento como liberdade’, “[…] um processo de expansão das liberdades reais que as pessoas desfrutam” (SEN, 2000, p.17).
Em seu livro “Desenvolvimento como Liberdade” Sen (2000) coloca como uma de suas ideias centrais a relação de complementaridade existente entre as condições sociais e a ‘condição de agente individual’, o que significa dizer que é preciso verificar o alcance da liberdade individual em um determinado contexto. Decorre daí sua noção de desenvolvimento que: “[…] consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de agente” (SEN, 2000, p.10).
Assim, de acordo com o autor, desenvolver uma sociedade significa expandir as capacidades das pessoas para que elas levem o tipo de vida que valorizam (SEN, 2000). Isso somente é possível se a liberdade for o ‘fim’ primordial e o ‘meio’ principal, para que com o tempo, o indivíduo seja capaz de assumir a condição de agente na política, na sociedade, na cultura e na economia.
Considerando ‘liberdade’ como ‘meio’ e não somente como ‘fim’, o autor considera necessárias cinco tipos de liberdades instrumentais para o alcance do desenvolvimento: (1) liberdades políticas, consideradas como os direitos políticos associados à democracia; (2) facilidades econômicas, referidas às oportunidades que os indivíduos têm para utilizar recursos econômicos com propósitos de consumo, produção ou troca; (3) oportunidades sociais, nas áreas da educação, saúde, etc., que influenciam a liberdade de o indivíduo ter uma vida melhor e assumir a sua condição de agente; (4) garantias de transparência em sua relação com a coletividade, estabelecida p.ex., por meio da confiança e da diminuição da corrupção; (5) segurança protetora, que proporciona uma rede de segurança social à população mais empobrecida, que visa, p.ex., impedir que um indivíduo atinja a miséria (SEN, 2000). Nas palavras do próprio autor, tais liberdades instrumentais “[…] tendem a contribuir para a capacidade geral de a pessoa viver mais livremente, mas também tem o efeito de complementar umas às outras. […] encadeamentos empíricos que vinculam os tipos distintos de liberdade um ao outro, reforçando sua importância conjunta” (SEN, 2000, p.55).
Para efetivar tais liberdades faz-se necessário eliminar as possíveis formas de ‘privação’ de modo a assegurar, assim, a possibilidade de os indivíduos poderem se constituir em ‘agentes ativos’ da própria vida, utilizando a própria terminologia de Sen (2000). Tal fato torna imprescindível e desafiante a construção de políticas públicas que possibilitem a superação das barreiras que privam os indivíduos de sua liberdade efetiva, para que de fato se alcance o desenvolvimento. Nesta mesma perspectiva, o apoio público para a melhoria nas condições de acesso às liberdades individuais é fundamental, por meio de políticas voltadas à supressão de “gargalos” de acesso a elas ou de falhas de mercado. Assim, o que Sen (2000) defende é que para além de um conjunto de habilidades para se obter a satisfação das necessidades humanas é fundamental ter suas necessidades básicas providas, assim como, em igual medida de importância, dispor de condições – meios – para fazê-las funcionar. Este é, assim, o papel central das políticas públicas.
O sentido das políticas públicas
O campo de estudos das Políticas Públicas expandiu-se recentemente no Brasil, de maneira significativa, impulsionada, em grande medida, pela crescente importância que a questão da promoção do desenvolvimento pensado de forma articulada com políticas sociais passou a ocupar na agenda governamental (DRAIBE & RIESCO, 2009). Houve também expressivo aumento dos empregos na Administração Pública e em Organizações Não-Governamentais e privadas, especialmente aquelas envolvidas na provisão de serviços sociais, assim como a expansão acelerada da formação na graduação e pós-graduação na área de políticas públicas configurando o que Faria (2005) denominou como um verdadeiro boom das políticas públicas no Brasil, a partir dos anos 2000.
Todo este processo de expansão do campo das Políticas Públicas no Brasil foi marcado pela participação de várias áreas do conhecimento – este que é sobejamente um campo multidisciplinar desde seu nascimento. No caso das três áreas das Ciências Sociais, por exemplo, com características e perspectivas diferenciadas, houve a preocupação com a atuação do Estado e seus impactos em sociedade, seja pensando em questões macrossociológicas ou mais voltada para a análise dos processos políticos e da relações entre Estado e Sociedade, própria da Ciência Política ou ainda pensando, a partir da perspectiva antropológica, os impactos das ações estatais via políticas nos grupos que majoritariamente constituem seus objetos de estudos, as minorias.
Ainda que tenha havido este desenvolvimento, o que vemos na prática, em termos de avanços recentes, são trabalhos que acabaram vinculando-se a temas específicos, encerrados em suas próprias disciplinas, ao mesmo tempo em que o campo, como um todo, acabou sofrendo uma dispersão temática e teórica, como já se anunciava no final da década de 1990 (MELO, 1999). O esforço das três disciplinas das Ciências Sociais, assim como de tantas outras, deixou de trazer todos os ganhos que o campo poderia ter se comparada a outras áreas e seu apelo cada vez maior à especialização. Este é o diagnóstico que se faz ainda hoje, passados mais de dez anos, na avaliação de Marta Arretche, em entrevista concedida ao NEPPs, por ocasião do seu II Seminário (LAISNER, 2015). Tampouco o campo de políticas públicas pôde criar um conhecimento com um olhar multivariado, multidimensional e transdisciplinar, nas suas articulações práticas e teóricas.
Não obstante o conhecimento acumulado no campo de estudos das Políticas Públicas, os desafios nela ainda são muitos. A área ainda prescinde de uma estruturação mais densa do ponto de vista da própria organização e delimitação temática e de seus métodos, como também no que se refere às questões que a envolvem em termos da conjuntura do país e dos respectivos elementos que, portanto, lhe configuram. Vitais para o desenvolvimento de um campo disciplinar, e sobremaneira, multidisciplinar e multidimensional, as abordagens teóricas e os métodos de investigação ainda têm de ser estimulados e aprofundados. Adicionalmente, nota-se a quantidade de desafios que precisam ser superados no modus operandi das Políticas Públicas, especificamente no que se refere ao processo de implementação, bem como análise de seus resultados – considerando o fato de que, para além das tradicionais constatações a respeito de eficácia, eficiência e efetividade das PPs, é necessário incorporar dimensões mais amplas e atuais, tais como justiça social e participação social ao processo de elaboração e avaliação para que, de fato, este processo avance a contento.
É justamente nesta direção que os estudos e discussões conduzidas no âmbito do NEPPs, de forma mais geral, têm sido desenvolvidos, com o intuito de tentar contribuir com o debate frente aos desafios analíticos das PPs. Busca-se avançar esta reflexão multidisciplinar e multidimensional de assuntos considerados centrais da agenda de pesquisas do campo das Políticas Públicas, com o propósito de apresentar um debate pautado nos propósitos do ‘desenvolvimento como liberdade’, em consonância com uma perspectiva de democracia e de justiça social. Nesta lógica, busca-se enfrentar temas e desafios relacionados à própria definição e delimitação de Políticas Públicas em determinadas áreas; à relevância de bons, acurados, territorializados e críticos diagnósticos prévios; à cobranças em torno de amplas avaliações, pautadas na lógica da cidadania; à clareza em termos de orçamento e financiamento público e da prestação de contas e da transparência dos atos públicos; às exigências, cada vez mais prementes, de descentralização das políticas e de inserção da participação popular nos processos de formulação e implementação das políticas; à incorporação da dimensão internacional das PPs, assim como a valorização cada vez maior da compreensão dos vários atores envolvidos nas políticas públicas e suas respectivas ideias e valores.
Busca-se, então, tratar os desafios que perfazem a necessidade da estruturação mais densa e crítica do campo das Políticas Públicas, de seus métodos e aplicações, especificamente no Brasil, tanto em nível teórico como empírico, de modo a tratar de questões que se remetem a demandas sociais, ao mesmo tempo em que perfazem exigências de reflexões e investigações nestas áreas de conhecimento. Este debate é fundamental para pensar questões mais imediatamente aplicadas ao desenvolvimento do campo de estudo de Políticas Públicas, de modo a contribuir para a maturidade da produção científica na área. Mas também sua relevância é notada na medida em que se propõe a refletir acerca dos dilemas reais que ainda enfrenta o Brasil em termos de sua histórica “questão social”.
Ainda que, de certo modo, a estruturação e a formalização de políticas públicas no Brasil tenha avançado, em termos de um Estado ativo na introdução de questões sociais em suas políticas, há um nítido descompasso entre a necessidade e a oferta destas políticas. A grave questão social brasileira se evidencia pelas marcas da pobreza; uma pobreza que não somente se deixa notar pela insuficiência ou ausência de renda, mas que se faz presente, como afirma Lena Lavinas, quando não se tem acesso às condições mínimas de vida, o que destitui a pessoa de “[…] princípios elementares constitutivos da cidadania, do direito a uma alimentação saudável e suficiente, do direito a vestir-se e a morar apropriadamente, do direito a ter oportunidades e poder escolhê-las ” (LAVINAS, 1996, p.466).
Esta questão traz à tona a necessidade cada vez mais premente de implementação de políticas públicas de qualidade para o enfrentamento das questões sociais, em um cenário cada vez maior de escassez de recursos e onde, cada vez mais, ganha força um discurso de enxugamento, desestruturação e diminuição de responsabilidades sociais do Estado. Frente a este contexto, faz-se, cada vez mais fundamental, a defesa fortalecida das políticas públicas com foco nas especificidades e sentidos da sociedade brasileira e mediante a consideração do debate que considera o desenvolvimento, alinhado à lógica da democracia e da justiça social.
Tais reflexões são de extrema importância para se pensar a realidade nacional como um todo, mas também cabe espaço à consideração de questões locais ou particulares da região. Não se pode deixar de salientar que refletir acerca das Políticas Públicas, ainda que de escopo ou âmbito de aplicação mais gerais, deve ser um exercício que leva em consideração o reconhecimento das realidades locais – tornando o desenho, a elaboração e própria avaliação das políticas públicas mais adequadas e, portanto, mais condizentes com os lugares onde se pretende implantá-las. “Os territórios não devem ser vistos, portanto, apenas como dimensões administrativas (burocráticas) e ainda menos como realidades puramente físico-geográficas – mas como redes locais de cidadãos” (URANI, 2004, p.511). Esta especificidade tem se tornado não somente uma proposição, mas também uma exigência, tanto internamente aos países, à medida em que estes se democratizam e clamam por políticas públicas cada vez mais acertadas e avaliadas, assim como internacionalmente, quando se considera a cobrança de organismos externos, que muitas vezes são os próprios financiadores destas políticas.
Políticas Públicas e desenvolvimento local
No Brasil, as localidades adquiriram o papel de protagonistas a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988) – chamada de ‘Constituição Cidadã’ – que promoveu um modelo federativo mais descentralizado, ao atribuir aos municípios o status de entes federativos, conferindo-lhes maior autonomia e maior poder de iniciativa. Na prática, entretanto, esta maior autonomia e capacidade de iniciativa nem sempre veio acompanhada de recursos suficientes para apoiá-las, sobretudo financeiros e/ou orçamentários.
Assim, é fundamental pensar o desenvolvimento, e o respectivo conjunto de políticas públicas a ele vinculado, do ponto de vista local – articulado, sem dúvidas, a realidades mais amplas, inclusive a internacional, mas considerando e enfocando a dimensão territorializada. Isto porque a dimensão territorial dos processos econômicos é essencial, tal como afirma Dowbor (2006, p.1): “[…] ao se deslocar boa parte das iniciativas do desenvolvimento para o nível local, aproxima-se a decisão do espaço onde o cidadão pode efetivamente participar, enfrentando em particular a ‘marginalidade urbana’ que se tornou a forma dominante de manifestação da nossa tragédia social.”
Trata-se, portanto, de estabelecer as bases para uma análise baseada em uma concepção de desenvolvimento alternativa, “[…] centrada nas pessoas e no ambiente ao invés de na produção e nos lucros” e baseada “[…] nos espaços de vivência da sociedade civil, abordando questões de melhoria nas condições de vida e dos meios de sobrevivência a partir da perspectiva do domicílio” (FRIEDMANN, 1992, p.31). Tal ponto de vista, que considera o desenvolvimento a partir da concepção territorializado, desde a comunidade que ali vive, exige um olhar sobre o local e, em especial, sua gente, seus recursos e sua qualidade de vida.
Tal como afirma Dowbor (2006, p.1), com referência ao postulado de Friedmann:
O modelo dominante de crescimento econômico expressa o anseio do capital global por uma economia ‘sem fronteiras’ na qual não haja nem interesses organizados nem poderes intermediando os centros de decisão corporativa por um lado, e trabalhadores e consumidores individuais por outro. Na ideologia do capital, este tipo de economia se chama “livre”. Reduz os interesses territoriais a um mínimo de ‘lei e ordem’, como assegurar o respeito aos contratos e a manutenção da ordem nas ruas. Esta visão traz também a expectativa que os Estados territoriais lidarão da melhor forma que puderem com as consequências sociais do investimento privado e das decisões produtivas, tais como o esgotamento de recursos, desemprego, pauperização, poluição, desflorestamento e outros problemas das ‘áreas comuns’ (commons).
A territorialidade chama a atenção para outros aspectos considerados fundamentais ao desenvolvimento: aspectos que levem em consideração os direitos mais consagrados dos seres humanos em sua condição de cidadania. Estas exigências levam a uma articulação entre o ‘local’ e o poder do Estado. Para Friedmann (1992), ao reforçar estes aspectos, não se trata de negar o Estado. Ao contrário, o autor afirma que o Estado continua a ser um ator fundamental e que o desenvolvimento alternativo, baseado no empoderamento local, necessita de um Estado forte. Não se trata, porém, de um Estado centralizador e autoritário. Trata-se de um Estado que se apoie na participação política de seus cidadãos para a administração dos problemas; com isto a participação comunitária e o seu envolvimento direto nas questões da administração e seus recursos, aparece como um mecanismo regulador complementar e que resgata a dimensão de empoderamento dos cidadãos.
A justificativa moral para o desenvolvimento centrado nas pessoas dá-se por meio de três argumentos: Direitos Humanos, Cidadania e “Florescimento Humano”. O primeiro argumento é baseado nas afirmações da Declaração Universal dos Direitos Humanos, em especial em alguns pontos como ‘liberdade’ e ‘necessidades básicas’. O segundo argumento, a Cidadania, baseia-se no reconhecimento da importância dos cidadãos, por parte do Estado, como uma comunidade política que deve receber prestações de conta e ser tratada de forma igualitária. O terceiro argumento envolve reconhecer as capacidades do ser humano e, a partir do desenvolvimento alternativo, oferecer condições de vida básicas (como comida, água, moradia), para ser capaz de explorá-las.
O objetivo, então, do desenvolvimento alternativo é humanizar um sistema como o que vivemos por meio de formas de resistência cotidiana e de luta política, que se transforme em direitos de a população excluída vista como ser humano, cidadão, no exercício de suas capacidades, sem obstáculos para isso, em termos semelhantes e completares aos postulados de Sen (2000).
Políticas públicas e desenvolvimento local na região de Franca: pesquisas e reflexões
A proposta de pesquisa e reflexão do NEPPs tem como foco a região de influência econômica, social, política e cultural de Franca, localizada no nordeste do Estado de São Paulo, que compreende, além deste município, aqueles de sua Região Administrativa, conforme apresentada no Mapa 1.
Mapa 1. Região Administrativa de Franca (SP)
Fonte: São Paulo (2011).
Franca se estabelece como centro dinâmico do desenvolvimento da região ao seu redor e transfere aos municípios vizinhos parte de suas características não só estritamente econômicas como também sociais, políticas e culturais. Aliás, esta proximidade econômica e social é característica das Regiões Administrativas; a de Franca, em especial, tem forte presença da agricultura e da pecuária, mas também há destaque para as atividades industrial e prestadora de serviços – vinculadas muitas vezes ao setor coureiro-calçadista, que caracteriza e diferencia a economia francana.
O contexto socioeconômico de Franca e região foi analisado pelo NEPPs, em duas pesquisas que são apresentadas brevemente a seguir, com base nas duas referências teóricas mencionadas neste capítulo, simultaneamente: a do ‘desenvolvimento como liberdade’ – ou seja, liberdade enquanto fim e meio do processo de desenvolvimento – pari passu a concepção de políticas públicas vinculada à democracia e à justiça social.
No primeiro caso, buscou-se por meio do “Diagnóstico demográfico e socioeconômico dos bolsões de pobreza de Franca: subsídios para a implantação de programas de trabalho e renda” capturar as necessidades satisfeitas e insatisfeitas de amostra representativa da população do município6 classificada pela Fundação Seade com elevado ‘índice de vulnerabilidade social’.7 O intuito da investigação foi analisar as reais condições de vida desta população (tipo de moradia, caracterização do entorno, escolaridade, condições de saúde, trabalho, etc.), e a possibilidade de se constituírem como agentes ativos no processo de desenvolvimento. Diante disto, entre diversos aspectos, procurou-se obter dados acerca das habilidades presentes nos indivíduos pesquisados e desejos de aquisição de novas habilidades e talentos (LAISNER et al., 2011). Causou estranheza a grande quantidade de pessoas que não revelaram nenhuma intenção em adquirir novos conhecimentos ou ‘não saber o que quer fazer’, notadamente em jovens (15 a 30 anos).
Estes dados mostram o desalento dos pesquisados em relação ao futuro – supõe-se que este desalento deriva dos poucos acessos a que estas pessoas usufruíram e usufruem em suas vidas, ou seja, condições materiais restritivas acabam por restringir sonhos e novos desejos (LAISNER et al., 2011, p.106).
Este relevante resultado mostra o quanto se faz fundamental a proposição e implementação de políticas públicas que enfrentem a desilusão de tantas pessoas, sobremaneira, os jovens, com suas vidas e seus futuros, de modo que possamos, de fato, acreditar em um desenvolvimento nos termos propostos teoricamente por este grupo de pesquisa. Um desenvolvimento que não se vincula somente a um projeto de país, mas sim a um projeto bem mais próximo e concreto, desde as localidades mais específicas.
No segundo caso, a “Pesquisa de condições de vida e pobreza em municípios da região administrativa de Franca/SP: subsídios para a implantação de Políticas Sociais” teve por objetivo
[…] construir um diagnóstico socioeconômico de domicílios, famílias e indivíduos inseridos no Cadastro Único para os Programas Sociais do Governo Federal, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). A investigação foi aplicada a uma amostra representativa da população residente e cadastrada nos municípios de Cristais Paulista e Ituverava, localizados na Região Administrativa (RA) de Franca, estado de São Paulo8 (MUSTAFA et al., 2014)
Nesta pesquisa ficou evidenciada a relevância da abordagem multidimensional da pobreza. Seus resultados demonstraram, claramente, esta muldimensionalidade, refletida não somente na ausência ou insuficiência de renda – dado que é condição para cadastramento que a família tenha renda mensal total de até três salários mínimos ou o equivalente a até meio salário mínimo per capita – como também em condições de moradia precárias, baixa escolaridade, e inserção precária no mercado de trabalho.
Tais resultados só reforçam a máxima, que tentamos defender acima e comprovar com este relato de pesquisa, do quanto é essencial que o pano de fundo das investigações seja a descrição da realidade social, sob o ponto de vista da população mais empobrecida. Ela, como principal beneficiária das políticas sociais em prol do desenvolvimento no sentido que aqui se defende, é que nos provê deste olhar amplo e nas suas múltiplas dimensões – coisas que nem sempre os melhores e mais competentes propositores de políticas e gestores são capazes de perceber.
Cabe a este estrato uma especial atenção, não somente do NEPPs mas também das políticas públicas em geral, de modo que se possa contribuir para o desenvolvimento local a partir de uma perspectiva que considera que só é possível atingir um “desenvolvimento verdadeiro” “[…] quando a população em seu conjunto é beneficiada” (Furtado, 2002, p. 21), conforme já nos ensinava Celso Furtado.
Considerações finais
Este artigo buscou apresentar, ainda que de maneira breve, as contribuições dos estudos realizados no âmbito do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas (NEPPs), da Universidade Estadual Paulista – Unesp, campus de Franca. Antes, como aporte para tais estudos, expôs o referencial teórico que permeia suas análises a respeito do processo de ‘desenvolvimento’, na perspectiva de ‘desenvolvimento como liberdade’ conjugada por Sen (2000), e o papel das políticas públicas neste processo, notadamente para sua compreensão a respeito da relevância da remoção de limitadores às liberdades individuais. Ou seja, nesta direção, incorpora-se, nos debates realizados, a ideia de que a contribuição das políticas públicas é fundamental para o atingimento dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, previstos no Art. 3º na Constituição Federal de 1988, de
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação (BRASIL, 1988).
Deste modo, para que seja possível promover no Brasil o desenvolvimento nacional, é necessário fomentar políticas públicas que almejem um país livre, justo e solidário, com vistas a erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais. Só assim, se promoverá o bem de todos. Desenvolvimento este que só se concretiza quandopolíticas públicas efetivas permitem promover mudanças em diferentes contextos, desde os mais amplos e gerais, aos mais específicos, vinculados ao plano local, com base no que os seus próprios beneficiários, localizados neste plano, pensam, desejam e almejam.
Conhecer para intervir: intervir de forma mais apropriada e avaliar mais adequadamente seus resultados. Estes são os principais benefícios da dimensão local das políticas públicas, sobretudo, aquelas que se apresentam sob uma perspectiva mais ampla que buscam, não somente analisar a realidade dada de certa localidade, mas também suas possibilidades em termos de desenvolvimento local. E é imprescindível que a dimensão territorial das políticas públicas para que se conheça efetivamente a realidade local a qual se busca intervir, nas suas especificidades, assim como nas suas potencialidades. Assim, é que “através de uma multiplicidade de iniciativas de desenvolvimento local que se pode chegar a um processo de longo prazo que leve ao crescimento econômico com redução de desigualdade” (URANI, 2004, p.509).
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1 Cientista Social (UFSCar), Mestre (Unicamp) e Doutora em Ciência Política (USP). Docente no curso de graduação em Relações Internacionais e no Programa de Pós-Graduação em Direito, na Faculdade de Ciências Humanas e Sociais (FCHS), Universidade Estadual Paulista (Unesp, campus de Franca). Coordenadora do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas – NEPPs/FCHS. E-mail: laisner@franca.unesp.br.
2 Economista (Unicamp), Pós-graduada em Administração de Empresas (EAESP/FGV) e Doutora em Economia Aplicada (USP). Docente no curso de graduação em Relações Internacionais e no Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Análise de Políticas Públicas, na Faculdade de Ciências Humanas e Sociais (FCHS), Universidade Estadual Paulista (Unesp, campus de Franca). Vice-coordenadora do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas – NEPPs/FCHS. E-mail: pavarina@franca.unesp.br.
3 Destacam-se dois projetos já finalizados, que contaram com financiamento do CNPq, obtidos por meio da aprovação em seleções públicas de projetos de pesquisa nas áreas de Ciências Humanas, Sociais e Sociais Aplicadas. O primeiro foi o “Diagnóstico demográfico e socioeconômico dos bolsões de pobreza de Franca: subsídios para a implantação de programas de trabalho e renda” (Edital CNPq nº 50/2006) e para o projeto “Pesquisa de condições de vida e pobreza em municípios da região administrativa de Franca/SP: subsídios para a implantação de políticas sociais” (Edital MCTI/CNPq/MEC/Capes nº 07/2011). Estes projetos permitiram a consolidação do grupo, possibilitando a realização das pesquisas e a divulgação de seus resultados junto à comunidade interessada, assim como em eventos acadêmicos e científicos e publicações. Destaca-se o livro “Da invisibilidade à visibilidade: pesquisa de condições de vida e pobreza em Franca/SP” (LAISNER, MUSTAFA, PAVARINA, 2011) e o dossiê temático “Políticas Públicas no Brasil: uma agenda de pesquisa”, da Idéias – Revista do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Unicamp (IDÉIAS, 2015), que sintetizou as contribuições teóricas dos participantes do II Seminário NEPPs, descrito na sequência.
4 O primeiro Seminário do NEPPs foi realizada em 2011 e tratou do tema “Políticas Públicas – definições e debates”. Seu objetivo foi duplo: por um lado discutir a conceitualização de Políticas Públicas e principais aspectos envolvidos, especialmente do ponto de vista teórico, e de outro, em uma perspectiva mais prática, procurou-se dar ênfase à discussão de trabalhos de renomados pesquisadores na área, desenvolvidos a partir da investigação, sobretudo, de temas sobre condições de vida e pobreza. No segundo Seminário, intitulado “Políticas Públicas no Brasil: uma agenda de pesquisa”, realizada em 2013, procurou-se privilegiar o debate sobre uma agenda de pesquisa para os anos de 2010, articulando visões de analistas acadêmicos e gestores e considerando os vários desafios pertinentes a esta tarefa, tanto no campo mais técnico, como em relação aos aspectos que dizem respeito às questões de conjuntura nacional e à efetivação das políticas públicas. Por fim, em 2016 foi realizado o III Seminário, denominado “Múltiplas dimensões das Políticas Públicas”. Seu objetivo geral foi avançar a reflexão iniciada nas edições anteriores, com o propósito de apresentar um debate multidisciplinar e multidimensional de temas e dos desafios considerados centrais da agenda de pesquisas do campo das Políticas Públicas. Foram debatidas a própria definição e delimitação das PP em determinadas áreas de conhecimento, incluindo a dimensão internacional, além de questões relacionadas à avaliação das PP e à eficiência, prestação de contas e transparência dos atos públicos. Além destes, foram debatidas a participação popular nos processos de formulação e implementação de PP, assim como a compreensão dos vários atores envolvidos e suas respectivas ideias e valores.
5 Cabe destacar o desenvolvimento do projeto de Extensão Universitária ‘Observatório de Políticas Públicas’, financiado pela Pró-Reitoria de Extensão da Unesp, desenvolvido no âmbito do NEPPs nos anos de 2014-2015, cujo objetivo era a compilação de notícias, divulgadas em jornais de circulação regional, que tratavam a respeito das políticas públicas estabelecidas no município de Franca e região, para posterior análise, acompanhamento e confecção de boletins informativos para divulgação.
6 A pesquisa de campo realizada comportou uma amostra de 401 domicílios, correspondente aos dados de 1472 moradores.
7 O Índice de Vulnerabilidade Social (IPVS), computado pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (Seade), considera que as múltiplas dimensões da pobreza precisam ser consideradas, “[…] agregando aos indicadores de renda outros referentes à escolaridade e ao ciclo de vida familiar” (SEADE, online). Além disto, tomou-se como suposto que a distribuição espacial da população brasileira encobria e disfarçava diferenças importantes com relação às condições de vida e sobrevivência da sua população. Assim, considerou também em seu indicador a apresentação de dados “[…] fortemente detalhados do ponto de vista espacial […]”. A população dos municípios paulistas foi distribuída em seis grupos, em função da vulnerabilidade social apresentada, sendo o Grupo 1 o que comporta setores censitários sem ‘nenhuma vulnerabilidade’, enquanto o Grupo 6 é formado por setores censitários com ‘vulnerabilidade muito alta’: “o segundo dos dois piores grupos em termos da dimensão socioeconômica (baixa), com grande concentração de famílias jovens. A combinação entre chefes jovens, com baixos níveis de renda e de escolaridade e presença significativa de crianças pequenas permite inferir ser este o grupo de maior vulnerabilidade à pobreza”. (FUNDAÇÃO SEADE, 2011)
8 Foram considerados os dados existentes em 364 cadernos Únicos, no caso de Cristais Paulista, e 539 Cadernos, no caso de Ituverava.